中國(guó)人民銀行關(guān)于《非存款類放貸組織 條例（征求意見(jiàn)稿）》的說(shuō)明
2015-08-13
一、制定條例的必要性
非存款類放貸組織，是指經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)但不吸收公眾存款的機(jī)構(gòu)。隨著我國(guó)金融業(yè)不斷發(fā)展，信貸市場(chǎng)層次也不斷豐富。目前，除傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)貸款業(yè)務(wù)外，各類非存款類貸款組織的放貸活動(dòng)和民間借貸活動(dòng)比較活躍，構(gòu)成了我國(guó)信貸市場(chǎng)的重要部分，豐富了我國(guó)信貸市場(chǎng)層次。為了促進(jìn)信貸市場(chǎng)健康發(fā)展，規(guī)范非存款類放貸組織經(jīng)營(yíng)行為，公平保護(hù)借貸當(dāng)事人的合法權(quán)益,有必要制定非存款類放貸組織條例。
（一）有利于完善多層次信貸市場(chǎng)，為發(fā)展普惠金融提供制度基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)信貸體系包容度仍有不足，信貸資源配置不平衡，針對(duì)小微企業(yè)、“三農(nóng)”和中低收入人群的金融服務(wù)還存在短板。非存款類放貸組織作為多層次信貸市場(chǎng)重要組成部分，需要進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展，更好發(fā)揮積極作用。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，非存款類放貸組織在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家普遍存在，定位于“小額、短期、分散”這一細(xì)分市場(chǎng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力支持。制定本條例有助于為非存款類放貸組織發(fā)展?fàn)I造公平、透明、可持續(xù)的政策環(huán)境和制度基礎(chǔ)；有助于深入貫徹黨的十八屆三中全會(huì)“發(fā)展普惠金融”的要求，引導(dǎo)更多金融活水服務(wù)小微、“三農(nóng)”等金融服務(wù)覆蓋不足的群體，促進(jìn)金融包容；有助于增加信貸市場(chǎng)的多層次性，更好滿足不同層次的信貸需求。
（二）有利于規(guī)范民間融資、打擊非法集資。當(dāng)前，各地民間融資活動(dòng)還存在一些突出問(wèn)題，例如社會(huì)資金脫實(shí)向虛，民間融資中介化趨勢(shì)明顯，大量以投資咨詢公司、資產(chǎn)管理公司、擔(dān)保公司等名義經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)管，民間融資領(lǐng)域非法集資案件高發(fā)，存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患。因此，有必要開(kāi)正門、堵邪路，對(duì)各類不吸收存款從事放貸業(yè)務(wù)的組織和個(gè)人納入統(tǒng)一監(jiān)管，明確監(jiān)管責(zé)任，加大非法放貸活動(dòng)查處力度，形成正面激勵(lì)與負(fù)面威懾相結(jié)合的激勵(lì)約束機(jī)制，使民間融資浮出水面、陽(yáng)光運(yùn)行，保護(hù)合法、打擊非法，為更有效地規(guī)范民間融資、防范和打擊非法集資建立長(zhǎng)效機(jī)制和制度基礎(chǔ)。
（三）有利于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。為加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，有必要加強(qiáng)對(duì)非存款類放貸組織行為的監(jiān)管，從借貸合同的基本要素、信息披露、本金利息計(jì)算、禁止捆綁搭售、貸款廣告、債務(wù)催收、禁止掠奪性放貸和客戶信息保護(hù)等方面提出明確要求，全面規(guī)范非存款類放貸組織的商業(yè)行為，明確行為底線，平衡保護(hù)借貸雙方合法權(quán)益，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，防止放貸業(yè)務(wù)涉暴涉黑，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。
人民銀行在深入調(diào)查研究、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，并借鑒其他國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，起草了《非存款類放貸組織條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見(jiàn)稿）。
二、征求意見(jiàn)稿的主要內(nèi)容
（一）條例的適用范圍。
征求意見(jiàn)稿規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)發(fā)生的、不吸收公眾存款的放貸業(yè)務(wù)，適用本條例。法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院決定對(duì)特定組織經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)另有規(guī)定的，從其規(guī)定（第二條）。非存款類放貸組織是在工商行政管理部門注冊(cè)登記，并經(jīng)省級(jí)人民政府監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)取得經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)許可，經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)但不吸收公眾存款的機(jī)構(gòu)（第三條）。據(jù)此，本條例旨在規(guī)范小貸公司及沒(méi)有明確監(jiān)督管理部門的其他非存款類放貸組織，國(guó)務(wù)院決定由有關(guān)部門監(jiān)管的典當(dāng)行、證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、消費(fèi)金融公司、汽車金融公司、貸款公司等非存款類放貸組織不適用本條例。同時(shí)，征求意見(jiàn)稿明確了放貸、經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)的定義以及不屬于經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)的情形。此外，鑒于網(wǎng)絡(luò)小額貸款利用互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展業(yè)務(wù)，與利用傳統(tǒng)渠道開(kāi)展業(yè)務(wù)在性質(zhì)上并無(wú)不同，結(jié)合2015年人民銀行等十部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，征求意見(jiàn)稿規(guī)定，非存款類放貸組織通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)的，應(yīng)遵守本條例有關(guān)規(guī)定，并由銀監(jiān)會(huì)制定網(wǎng)絡(luò)小額貸款的監(jiān)管細(xì)則（第五十條）。
（二）關(guān)于非存款類放貸組織的設(shè)立與終止。
放貸業(yè)務(wù)是典型的金融業(yè)務(wù)，基于風(fēng)險(xiǎn)防范和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等考慮，有必要對(duì)經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度，這也是國(guó)際慣例，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等國(guó)家和我國(guó)香港等地區(qū)都對(duì)放貸業(yè)務(wù)采取牌照管理。因此征求意見(jiàn)稿規(guī)定，除依法報(bào)經(jīng)監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)并取得經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)許可的非存款類放貸組織外，任何組織和個(gè)人不得經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)（第四條第一款）。同時(shí)，征求意見(jiàn)稿對(duì)非存款類放貸組織的組織形式和名稱、高管任職條件、注冊(cè)資本要求、申請(qǐng)?jiān)S可程序，跨區(qū)經(jīng)營(yíng)審批、重大事項(xiàng)變更審批以及解散和破產(chǎn)、撤銷等事項(xiàng)作了規(guī)定（第二章）。
關(guān)于注冊(cè)資本，征求意見(jiàn)稿規(guī)定，非存款類放貸組織應(yīng)當(dāng)具有與業(yè)務(wù)規(guī)模相適應(yīng)的實(shí)繳注冊(cè)資本，有限責(zé)任公司不得低于500萬(wàn)元，股份有限公司不得低于1000萬(wàn)元。這是考慮到放貸業(yè)務(wù)的特殊性，特別是非存款類放貸組織主要以自有資金放貸，需要保留一定的實(shí)繳注冊(cè)資本門檻。同時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地域差別大，注冊(cè)資本門檻不宜過(guò)高，500萬(wàn)元和1000萬(wàn)元的規(guī)定維持了《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)小額貸款公司注冊(cè)資本的最低要求，體現(xiàn)了政策的延續(xù)性（第十二條）。關(guān)于經(jīng)營(yíng)地域，征求意見(jiàn)稿規(guī)定非存款類放貸組織取得經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)許可證后，可依法在省內(nèi)經(jīng)營(yíng)，不受縣域限制?？缡 ⒆灾螀^(qū)、直轄市經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)擬開(kāi)展業(yè)務(wù)的省級(jí)人民政府監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)，并接受業(yè)務(wù)發(fā)生地監(jiān)督管理部門的監(jiān)督管理（第十五條）。非存款類放貸組織的重大事項(xiàng)變更、解散和破產(chǎn)，需經(jīng)監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)（第十六條、第十七條）。
（三）關(guān)于業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)規(guī)則。
為規(guī)范非存款類放貸組織的經(jīng)營(yíng)行為，征求意見(jiàn)稿對(duì)非存款類放貸組織的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)規(guī)則作了規(guī)定，包括：主要運(yùn)用自有資金從事放貸業(yè)務(wù)，也可以通過(guò)發(fā)行債券、向股東或銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)借款、資產(chǎn)證券化等方式融入資金從事放貸業(yè)務(wù)，監(jiān)督管理部門可以確定非存款類放貸機(jī)構(gòu)融入資金余額與資本凈額的比例上限；發(fā)放貸款前應(yīng)當(dāng)與借款人簽訂書(shū)面合同；按照規(guī)定向借款人提供相關(guān)信息，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示；與借款人協(xié)商確定的貸款利率和綜合有效利率不得違反法律有關(guān)規(guī)定；完善內(nèi)部治理機(jī)制，制定本組織的業(yè)務(wù)規(guī)則，建立、健全本組織的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制機(jī)制；對(duì)借款人的信用情況、貸款用途、還款能力等進(jìn)行審查，在貸款發(fā)放后持續(xù)跟蹤調(diào)查貸款投向和借款人的還款能力；建立貸款損失撥備、貸款減免和呆賬核銷制度；不得違反借款人意愿搭售產(chǎn)品或附加其他的不合理?xiàng)l件，不得采取欺詐、脅迫、誘導(dǎo)等方式向借款人發(fā)放與其自身貸款用途、還款能力等不相符合的貸款；所發(fā)布的廣告中應(yīng)當(dāng)清楚展示經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)許可證編號(hào)并明確開(kāi)展業(yè)務(wù)的地域范圍；以合法、適當(dāng)方式為逾期借款人提供還款提醒服務(wù)，采用外包方式進(jìn)行債務(wù)催收的，應(yīng)建立相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理制度，不得約定僅按欠款回收金額提成的方式支付傭金；不得以不合法、不公平或不正當(dāng)手段催收債務(wù)；對(duì)于在工作中獲取的借款人和第三人的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私及其他個(gè)人信息予以保密；及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)提供信貸信息。（第三章）
（四）關(guān)于監(jiān)督管理。
一是非存款類放貸組織監(jiān)管體制。國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、中國(guó)人民銀行在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度的框架內(nèi)，依據(jù)本條例制定公布非存款類放貸組織監(jiān)督管理規(guī)則，指導(dǎo)省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)非存款類放貸組織進(jìn)行監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置，協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門解決非存款類放貸組織監(jiān)督管理及發(fā)展中的重大問(wèn)題。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)非存款類放貸組織的監(jiān)管，可授權(quán)專門部門作為非存款類放貸組織的監(jiān)督管理部門。非存款類放貸組織跨省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展業(yè)務(wù)的，由注冊(cè)地監(jiān)督管理部門和業(yè)務(wù)發(fā)生地監(jiān)督管理部門根據(jù)屬地原則履行監(jiān)督管理職責(zé)，并建立信息共享和監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、中國(guó)人民銀行督促省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照本條例規(guī)定，切實(shí)履行相關(guān)職責(zé)。（第七條、第八條、第九條）
二是監(jiān)督管理部門的主要工作職責(zé)。包括加強(qiáng)對(duì)非存款類放貸組織的監(jiān)督管理，查處其違法、違規(guī)行為，依法撤銷有重大違法違規(guī)行為的非存款類放貸組織；建立非存款類放貸組織違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度；開(kāi)展行業(yè)統(tǒng)計(jì)分析和評(píng)估工作；處置重大風(fēng)險(xiǎn)事件；對(duì)行業(yè)自律組織的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督等。（第三十二條、第三十三條第二款、第三十四條第二款）
三是監(jiān)督管理措施。包括調(diào)查取證等現(xiàn)場(chǎng)檢查措施以及信息收集、分析評(píng)估等非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管措施。（第三十三條）
四是非存款類放貸組織應(yīng)當(dāng)遵守的監(jiān)管要求。包括依法向監(jiān)督管理部門報(bào)送資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表以及其他財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料；參照?qǐng)?zhí)行中國(guó)人民銀行發(fā)布的關(guān)于金融機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資的規(guī)定，防范洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)等。（第三十四條第一款、第三十五條）
五是建立全國(guó)性非存款類放貸組織行業(yè)自律組織，履行自律、維權(quán)、協(xié)調(diào)、服務(wù)等職責(zé)，接受國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、中國(guó)人民銀行的指導(dǎo)。非存款類放貸組織應(yīng)當(dāng)成為全國(guó)性行業(yè)自律組織的成員。（第三十六條）
此外，征求意見(jiàn)稿還對(duì)違法行為的法律責(zé)任作了規(guī)定。（第五章）